Czy Turcja jest w UE? Wyjaśniamy status kraju

Turcja nie jest członkiem Unii Europejskiej. Mimo że jej starania o akcesję trwają od dziesięcioleci, a część terytorium leży w Europie, kraj ten pozostaje poza strukturami wspólnoty. Proces integracji od lat tkwi w impasie z powodów politycznych, prawnych i geopolitycznych. Poznaj złożone tło tych relacji i obecny status negocjacji.

Od stowarzyszenia do zamrożonych rozmów – jak wyglądała droga Turcji?

Formalne związki Turcji ze strukturami europejskimi sięgają roku 1963, gdy podpisano układ stowarzyszeniowy z Europejską Wspólnotą Gospodarczą. Już wtedy Ankara uzyskała status członka stowarzyszonego, co zapowiadało przyszłą integrację celną i polityczną.

Przełomowym momentem było złożenie oficjalnego wniosku o członkostwo w roku 1987. Jednak dopiero szczyt Rady Europejskiej w Helsinkach w 1999 roku przyniósł status oficjalnego kandydata. Negocjacje akcesyjne, po wielu napięciach i blokadach, otwarto ostatecznie 3 października 2005 roku.

Początkowy entuzjazm dość szybko osłabł. W 2018 roku Rada Unii Europejskiej ogłosiła, że rozmowy utknęły w martwym punkcie. Powodem było oddalanie się Turcji od demokratycznych standardów wspólnoty. Od tego czasu negocjacje pozostają nieformalnie zamrożone, a kolejne raporty Komisji Europejskiej są niezmiennie krytyczne.

Dlaczego negocjacje utknęły w martwym punkcie?

Lista przeszkód na drodze Turcji do UE jest wyjątkowo długa i ma charakter strukturalny. Główne krytyczne uwagi dotyczą regresu demokracji, który nasilił się szczególnie po nieudanym zamachu stanu z 2016 roku. Masowe czystki w armii, sądownictwie i administracji publicznej oraz późniejsze referendum konstytucyjne w 2017 roku skonsolidowały władzę w rękach prezydenta, co Bruksela uznała za odejście od zasad praworządności.

Raporty Komisji Europejskiej regularnie wskazują na brak funkcjonalnego trójpodziału władzy. Krytykowane są również przypadki odmowy wykonywania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, czego symbolem stała się sprawa przetrzymywanego od 2017 roku filantropa Osmana Kavali.

Kwestia praworządności i praw mniejszości

Marginalizacja opozycji politycznej jest kolejną istotną kością niezgody. Za przykład służy groźba delegalizacji reprezentowanej w parlamencie kurdyjskiej partii HDP. Unia Europejska negatywnie ocenia również niewznawianie kurdyjskiego procesu pokojowego. Szacuje się, że mniejszość kurdyjska stanowi około 20 procent populacji kraju.

Nierozwiązane spory z państwami członkowskimi

Stosunki z Ankarą od lat komplikują nierozstrzygnięte konflikty z Grecją i Republiką Cypryjską. Spór o delimitację granic morskich i stref ekonomicznych na Morzu Egejskim oraz we wschodniej części Morza Śródziemnego regularnie prowadzi do wzrostu napięcia. Grecja i Turcja różnią się w interpretacji międzynarodowego prawa morskiego, a Ankara nigdy nie ratyfikowała Konwencji NZ o prawie morza.

Z kolei kwestia podzielonego Cypru wydaje się być jednym z najtrudniejszych problemów. Turcja od dekad blokuje współpracę Republiki Cypru z NATO i wspiera ideę istnienia dwóch odrębnych państw na wyspie, co jest sprzeczne z popieraną przez UE i ONZ koncepcją federalizacji. W latach 2019–2021 napięcia te doprowadziły do nałożenia przez Unię sankcji na osoby i firmy zaangażowane w nielegalne odwierty u wybrzeży Cypru.

Do tradycyjnych oponentów tureckich aspiracji zalicza się również Francja. Obie strony rywalizują o wpływy w basenie Morza Śródziemnego, w Libii oraz na Kaukazie. Skala tych napięć z poszczególnymi członkami wspólnoty poważnie utrudnia wypracowanie jednolitej polityki UE wobec Ankary.

Rozbieżna polityka zagraniczna

Zakres, w jakim turecka polityka zagraniczna pokrywa się z unijną Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa, gwałtownie spadł. O ile w 2007 roku zbieżność wynosiła 97 procent, o tyle do 2023 roku zmalała do zaledwie 10 procent. Kluczową przyczyną jest nieprzyłączanie się do unijnego reżimu sankcyjnego wobec Rosji i zacieśnianie z nią więzi gospodarczych w obliczu wojny na Ukrainie.

Ankara odrzuca te zarzuty, twierdząc, że Unia blokuje istniejące mechanizmy współpracy w tym obszarze i oczekuje bezwarunkowego dostosowania się do swojej optyki. Strona turecka podkreśla również niebagatelne znaczenie swojego zaangażowania w Sojuszu Północnoatlantyckim i przeciwdziałaniu terroryzmowi.

Mimo formalnego statusu kandydata, obecne realia polityczne sprawiają, że przyjęcie Turcji do Unii Europejskiej jest nierealne. Negocjacje pozostają narzędziem, którego żadna ze stron nie chce zamknąć, ale powrót do faktycznych rozmów jest zablokowany.

Co poza akcesją? Gospodarczy wymiar relacji

W cieniu zablokowanych negocjacji akcesyjnych toczy się bardziej pragmatyczna współpraca. Jej fundamentem jest unia celna, która obowiązuje od 1995 roku. Obejmuje ona swobodny przepływ towarów przemysłowych i przetworzonych produktów rolnych, ale nie dotyczy sektora usług czy klasycznych produktów rolnych.

Turcja od ponad dekady konsekwentnie zabiega o jej modernizację. Rozszerzenie porozumienia mogłoby, według szacunków, wygenerować wzrost tureckiego PKB nawet o 1,95 procent. Jest to szczególnie ważne dla kraju borykającego się z hiperinflacją i tracącą na wartości lirą. Bruksela uzależnia jednak powrót do rozmów od wyeliminowania przez Ankarę barier handlowych ograniczających przepływ towarów z Unii.

Drugim kluczowym postulatem jest liberalizacja wizowa, negocjowana od 2013 roku. Do tej pory Turcja spełniła 66 z 72 wymogów zawartych w tak zwanej mapie drogowej. Najtrudniejszym do wdrożenia punktem pozostaje rewizja ustawodawstwa antyterrorystycznego, które zdaniem UE jest zbyt szerokie i wykorzystywane do szykanowania oponentów politycznych, w tym osób oskarżanych o związki z Ruchem Gülena.

Współpraca migracyjna jako karta przetargowa

Kwestia migracji to jedno z najważniejszych pól wzajemnych zależności. Turcja, w której przebywa około 4 milionów migrantów, w tym 3,6 miliona Syryjczyków, jest kluczowym buforem chroniącym Europę przed niekontrolowanym napływem ludności. W 2016 roku strony zawarły przełomowe porozumienie.

W jego ramach UE uruchomiła Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji o łącznej wartości 6 mld euro. Środki te, wypłacone w dwóch transzach do końca 2019 roku, zostały przeznaczone na pomoc humanitarną, edukację i opiekę zdrowotną. Program Sieci Bezpieczeństwa Socjalnego w Sytuacjach Nadzwyczajnych objął wsparciem ponad 1,8 mln osób, a z programu dożywiania i edukacji skorzystało przeszło 700 tysięcy dzieci uchodźców.

Ankara wielokrotnie wykorzystywała jednak groźbę „otwarcia granic” jako instrument nacisku politycznego na Brukselę. Komisja Europejska wskazuje, że Turcja wciąż nie wywiązuje się w pełni z obowiązku readmisji uchodźców z wysp greckich na swoje terytorium.

Czy nowy model relacji jest możliwy?

Zarówno Bruksela, jak i Ankara zdają sobie sprawę, że zerwanie rozmów byłoby niekorzystne. W związku z tym od 2023 roku poszukuje się nowej formuły współpracy, wykraczającej poza paradygmat członkostwa. Impulsem do ożywienia dialogu była zgoda Turcji na akcesję Szwecji do NATO oraz deklaracje prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana o woli poprawy relacji.

Wysoki przedstawiciel UE do spraw zagranicznych Josep Borrell oraz Komisja Europejska przedstawili pod koniec 2023 roku wspólny komunikat rekomendujący stopniowe, proporcjonalne i odwracalne zaangażowanie. Proponuje się w nim przywrócenie zawieszonych w 2019 roku dialogów na wysokim szczeblu na temat gospodarki, energii i transportu.

Specjaliści wskazują, że szansą na zakotwiczenie Turcji w relacjach z UE mogą być też formaty wielostronne, takie jak Trialog Polska-Rumunia-Turcja. Dzięki stosunkowo nielicznym sprzecznym interesom, Warszawa i Bukareszt mogłyby pełnić rolę łącznika między Ankarą a Brukselą. W dłuższej perspektywie wewnętrzne problemy samej Unii oraz zbliżające się wybory w kluczowych państwach członkowskich będą jednak testować trwałość jakiejkolwiek odwilży.

Geograficznie tylko 3 procent powierzchni Turcji leży na kontynencie europejskim. Demograficznie, z populacją blisko 70 milionów muzułmanów, stałaby się ona drugim co do wielkości członkiem UE, zaraz po Niemczech.

Jakie argumenty stoją za i przeciw członkostwu?

Debata na temat potencjalnego członkostwa Turcji wzbudza skrajne emocje wśród państw członkowskich. Z jednej strony przeciwnicy podkreślają ryzyko fali migracji w poszukiwaniu pracy i kulturowe obawy związane z integracją państwa o dominującej muzułmańskiej tożsamości w strukturach o chrześcijańskich korzeniach.

Z drugiej strony nie brakuje głosów podkreślających strategiczne znaczenie Turcji. Zwolennicy wskazują na jej ogromny potencjał wojskowy, który mógłby wzmocnić unijną politykę bezpieczeństwa i obrony. Istotnym argumentem jest także rola kraju w tranzycie surowców energetycznych oraz możliwość ocieplenia stosunków UE z innymi państwami muzułmańskimi.

W kontekście prawnym i historycznym przytaczane są również argumenty dotyczące polityki Ankary wobec Kurdów oraz konsekwentne nieuznawanie przez Turcję ludobójstwa Ormian z początku XX wieku. Te nierozliczone spory historyczne i współczesne konflikty etniczne stale obciążają wizerunek kraju na arenie międzynarodowej.